地勘基金步入正式运行阶段

——中央地勘基金管理中心主任程利伟解读《中央地质勘查基金管理办法》

 

来源:中国国土资源报(2011-5-18)

 

  编者按:5月11日,国土资源部中央地质勘查基金管理中心召开新闻通气会,对国土资源部、财政部联合发布的《中央地质勘查基金管理办法》、《中央地质勘查基金勘查项目权益管理暂行办法》、《中央地质勘查基金项目立项指南》、《关于建立中央地质勘查基金与省级地质勘查基金协调联动机制的指导意见》等四个政策性文件进行了通报和说明。之后,记者(周飞飞、于德福、王俊)采访了国土资源部中央地质勘查基金管理中心主任程利伟,请他分别就相关文件进行了解读。

 

  记者:首先请您向大家介绍一下《中央地质勘查基金管理办法》出台的背景和必要性。

  程利伟:地勘基金的设立和运行是一项新生事物,其运行机制需要通过实践不断探索和完善。

  中央地勘基金是《国务院关于加强地质工作的决定》的产物。2006年初国务院发布的《决定》中明确规定:“国家建立地质勘查基金(周转金),着重用于重点矿种和重点成矿区带的前期勘查。”为了迅速推进这项新工作,20067月,财政部、国土资源部联合发布了《中央地质勘查基金(周转金)管理暂行办法》,同年9月,地质勘查基金领导小组成立,下设基金管理中心筹备办公室。《暂行办法》在先,考虑具体如何管理在后,无法面面俱到。

  尽管《中央地质勘查基金(周转金)管理暂行办法》发布实施以来,对建立地勘基金管理体制机制、规范地勘基金管理运行发挥了重要作用,有效地保证了试点项目的顺利实施。但是,在实践中,一些问题逐渐暴露出来,比如项目管理模式运行不够顺畅、各方的关系尚需理顺、运作效率有待提高等,这就要求我们必须根据地勘基金启动运行四年来的实践情况对《暂行办法》进行修改完善,通过修订《暂行办法》进一步完善地勘基金运行机制,规范地勘基金运行管理,促进基金管理工作健康发展。

 

  记者:也就是说,《中央地质勘查基金管理办法》是针对地勘基金试运行中出现的问题拾遗补缺?

  程利伟:可以这么说。随着基金管理工作的逐步深入,《暂行办法》已不能完全适应基金管理工作发展和有效发挥地勘基金政策调控工具作用的需要,主要体现在以下三点:一是地勘基金的定位和投资方向还需要进一步明确和细化;二是基金项目权益处置办法还不够完善,一方面是基金地全额出资项目与合作投资项目成果收益在中央和地方之间的分配政策不统一,不利于调动地方的积极性,另一方面是预先扣除项目承担单位收益的规定与现行矿业权价款缴库程序规定存在冲突,实践中难以操作;三是项目立项程序还不够适应市场化运作的快节奏要求。

  所以,本次制定《管理办法》也是从这些方面入手,着力提高地勘基金项目立项、矿业权注册登记等关键环节和组织实施过程的运行效率,理顺利益关系,调动各方面积极性,这样才能适应市场体制要求,充分发挥地勘基金的优势与作用,促进地勘市场繁荣。

 

  记者:《管理办法》最突出的就是调整、明确了地勘基金的定位?

  程利伟:的确,完善地勘基金管理的首要任务,就是进一步明确、落实中央地勘基金的定位。这是地勘基金运行管理的原则和方向。

  《管理办法》对地勘基金及其作用的描述是这样的:地勘基金是指中央财政在一般预算内安排的着重用于国家确定的重点矿种和重点成矿区带前期勘查的财政预算资金以及探矿权采矿权价款以折股形式上缴所形成的股权收益。地勘基金投资应当着力发挥政策调控和分担勘查风险的作用,优先支持国家确定的重点矿种、重要成矿区带的地质找矿工作,引导和拉动社会资金投入矿产资源勘查。

  请注意后面的阐述:地勘基金支持的矿产资源勘查工作程度原则上控制到普查,其中煤炭资源勘查工作程度可以控制到必要的详查。对可以全部由企业投资的商业性矿产资源勘查项目,地勘基金原则上不再投资,不与市场争权,不与企业争利。

  显然,地勘基金不同于以往完全由财政拨款的专项,也不同于市场行为的投资,走的是“财政预算、市场运作”的第三条路。它的本质是“社会主义市场经济条件下矿产资源管理的重要经济手段和政策调控工具”,其目的一方面是加强国家急需及战略性矿产的前期勘查投入,另一方面是降低矿产资源勘查的风险,引导和拉动社会资本投资商业性矿产勘查,形成良性循环的勘查投入机制,培育完善我国的矿业市场,促进地质找矿重大突破。

 

  记者:我们看到在《管理办法》中首次明确了地勘基金的投资方向,甚至具体到了矿种,而且明确规定了两种投资方式。为什么这样考虑?

    程利伟:这样的细化非常必要,是对地勘基金定位的具体落实,这让基金项目的实施特别有针对性和可操作性。比如,在总则中明确了基金支持的重点矿种:一是煤、铁、铜、铝、钾盐、铅、锌、锰、镍、铀、金等重要矿种;二是钨、锡、锑、钼、稀土、萤石、高铝黏土等国家规定实行保护性开采的特定矿种或国家限制开采总量的重要矿种;三是按照有关规定应当由地勘基金出资的其他重要矿产。

  确定以上三个方面的支持重点主要基于以下考虑:第一项列出的11个矿种是试点项目立项指南已经确定的重点矿种;第二项将国家规定实行保护性开采的特定矿种和国家限制开采总量的重要矿种列为重点支持的矿种,主要是从加强保护性矿种勘查开发调控能力的角度确定的;第三项主要是为今后形势变化或者矿产地储备的需要,留出一定的弹性。

  我们再来看投资方式的细化。

  《管理办法》进一步细化了基金全额投资的范围,明确四类需要全额投资情形:一是煤炭国家规划矿区勘查项目;二是国家规定实行保护性开采的特定矿种和国家限制开采总量的重要矿种勘查项目;三是生态脆弱区和跨省(区、市)的矿产勘查项目;四是尚未登记矿业权、且社会资金不愿承担投资风险的其他重要矿产勘查项目。

  作上述修改的考虑是,原来的规定仅从是否已设矿业权的角度确定投资方式,无法体现对特殊矿种和区域的要求;规定尚未登记矿业权的项目一律由基金全额出资,与引导和拉动商业性矿产勘查的定位不够一致。作上述修改后,既体现了引导和拉动商业性矿产勘查的定位要求,也有利于对特殊矿种和区域的调控手段的实施。

 

  记者:在立项程序上,我们也看到了明显的变化。

  程利伟:对,有两个明显的变化。

  一是将原来规定向两部申报项目和由两部组织立项论证、发布公告、公示等琐细的具体事项,明确由基金管理机构具体操办。这一点,在第二章“管理机构职责分工中”也能看到变化,主要是在财政部、国土资源部的职责中取消了“审批项目竣工决算”和“编制地勘基金项目计划并组织实施”的内容。

  二是根据全国矿产资源规划和地质勘查规划,国土资源部会同财政部发布了《地勘基金项目立项指南》。这个《立项指南》改变了以往一年一发布的做法,而是发一个立项办法式的常态立项指南,情况变化时对《指南》进行必要的调整即可。同时,结合基金项目管理实际情况,在第十三条、第十四条中,区别不同情况对立项程序作了细化。

 

  记者:财务管理方面主要修改了哪些内容?

  程利伟:财务管理的修改主要涉及三个方面,一是在原《暂行办法》规定的项目费支出细目的基础上,结合新出台的中央地勘基金预算标准,对企业性质的项目承担单位增加了设备折旧、应缴税金和利润三项支出内容;二是明确项目监理费在组织实施费中支出;三是项目竣工决算的规定改为竣工结算,由基金管理机构审核后报两部。

  细心的人可能会发现,在财务管理部分,《管理办法》较旧的《暂行办法》增加了一条关于年度地勘基金财务决算的规定。

 

  记者:在整个《管理办法》中,最受人们尤其是地勘基金项目有关各方关注的应该是“成果管理及矿业权处置”吧?

  程利伟:这是非常自然的。

  项目成果是指地勘基金项目实施形成的地质资料和矿业权等。这就有两种情况,一种是基金项目完成后不能取得矿产资源量、没有进一步勘查意义的,最终的结果就是投资予以核销;另一种是能取得矿产资源量、可供进一步勘查的,由地勘基金全额投资的项目,按照国家有关规定通过市场方式有偿出让矿业权,合作投资的项目,地勘基金按照项目合同约定转让其权益,合作的其他投资方有优先购买权。无论是什么情况,都凸显了地勘基金的“退出机制”,进而反映了地勘基金承担勘查风险的调控本质。

  现在我们再来看看大家最为关心的“权益处置”吧。

  《管理办法》在原来规定的基础上,进一步明确了三个方面的规定:

  一是明确地勘基金全额投资项目及合作项目的基金投资收益,统一执行国家出资矿业权价款的分成比例,理顺中央和地方的收益分配关系。也就是第二十七条和第二十八条的内容。

  二是增加一条作为第二十九条,明确项目承担单位按知识、技术、管理等要素贡献应享受奖励的原则,具体办法按有关规定执行。现在,这个“有关规定”正在由财政部、国土资源部共同研究,另行制定。

  三是考虑到项目组织实施过程中除了不可抗力外,还会出现合作方中途退出合作的情况,《管理办法》补充规定中途退出合作导致项目终止情形下也要进行项目清算,并且明确这两类终止的项目已经取得成果的,也要进行权益处置。据此,《管理办法》在“财务管理”和“成果管理及矿业权处置”两章中,都增加了相关的规定“项目承担单位应当按完成的工作量和规定的预算标准进行财务清算,并将剩余经费按原渠道退回”、“其投资及相关成果依照第二十六条前两款的规定处置”。

 

  记者:您认为,《管理办法》的出台对中央地勘基金而言,有着怎样的意义?

  程利伟:是分水岭,是里程碑。

  这四个政策性文件是理顺中央地勘基金管理体制的重要载体和工具。此前,中央地勘基金的管理工作都是在“试运行”阶段,现在,以这一系列政策性文件出台为起点,地勘基金真正迈入了一个“定位准确、体制健全、措施到位”的全新时代。

  如果说,2006年出台的《暂行办法》是畅想式的,那么今天的《管理办法》等文件,则是基于充分实践的,是针对种种问题有的放矢的。我认为,我国地质勘查领域的基本国情还是处在计划到市场过渡的状态,国际、国内的各种因素还将不断影响我国的矿产勘查形势,因而,地勘基金的管理必然不会一成不变,必然会不断适应国情,与时俱进,逐渐走向成熟和完善。

 

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